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法律赋权 助力职业教育再扬帆起航 ——新《职业教育法》解读
发布日期:2022年5月13日 来源:江苏省高等教育学会 阅读684次


  4月20日,十三届全国人大常委会第三十四次会议表决通过了新修订的《职业教育法》,将于2022年5月1日起施行。这是《职业教育法》制定近26年来的首次大修。新《职业教育法》明确了职业教育在社会主义现代化建设和整个国民教育体系中的重要地位作用,创新了职业教育体系和类型定位,明确和解决了职业教育发展中的一系列重大问题,更接地气,更贴近职业教育的实际,可操作性更强,为职业教育发展带来了暖暖春风和强劲动力。

  《职业教育法》修订曲曲折折、反反复复,凝聚了我国几代职教人的心血和长期实践探索的成果,依靠我国党政有关领导和全社会热心职业教育人士长期共同努力,来之不易,体现了大国智慧和制度创新。
  
  创新与突破✦
  新《职业教育法》围绕类型教育定位、确立法律地位,统筹设计职业教育法律制度体系;围绕体制机制、破解难点问题,增强职业教育适应性;围绕改革发展实践、固化创新成果,将职业教育改革实践转化为法律规范。
  01明确了职业教育作为一种教育类型的法律地位
  “职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”。职业教育与普通教育仅有教育类型不同,而没有教育层次区别;二者法律地位同等重要,而没有高低贵贱之分。职业教育“低人一等”的社会认知将被颠覆,必将进一步增强职业教育的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信,使得职业教育供给能力和职业教育生态势能得以有效释放。
  02明确了本科及以上层次职业教育的法律地位
  “高等职业学校教育包括本科及以上教育层次”,同时还赋予了职业本科学校授予学位的权力,打破了职业教育止步于专科教育的“天花板”,改变了职业教育“断头”“终结”的命运,为本科以及更高层次职业教育发展奠定了法治基础。长期以来,本科及以上层次职业教育缺位、体系生态链条断裂,使得职业教育难以适应经济建设新格局和产业变革新布局,难以适应时代发展和技术迭代对高层次技术技能人才的强烈需求。新《职业教育法》确立职业本科教育的法律地位,是推进教育供给侧改革、顺应世界教育发展潮流的历史必然,也是科技革命、经济转型、社会发展、大国博弈的战略抉择,必将成为扭转职业教育社会地位的重大工程,必将成为习近平总书记对职业教育“大有可为”殷切期盼转化为职业教育“大有作为”的重要路径。
  03明确了现代职业教育体系框架
  《职业教育法》从2008年提出并开始修法工作,迄今已14个年头,修订过程一波三折,造成修法过程曲折的原因主要是职业教育牵涉到社会面比较广,涉及教育、产业、财政、税收等方方面面,协调沟通的复杂程度和难度非常大。新《职业教育法》在综合统筹各方利益的基础上,明确了产业发展与职业教育、职业学校教育与职业培训、职业教育与普通教育、职业教育与终身教育以及不同层级职业教育之间的协作关系,构建了现代职业教育体系基本框架。调动企业参与办学积极性,逐步建立产教深度融合、校企合作的跨界体系;完善职业教育内部不同层次结构之间纵向贯通的学校学历教育体系;普通高等学校可以实施高等职业教育,构建职业教育与普通教育之间融通协调发展的教育体系;建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制,推进职业教育国家学分银行建设,促进职业教育与普通教育的学习成果融通互认;建立健全多维立体、多方联动、多方合力、跨界融合、服务全民终身学习的现代职业教育体系。
  04明确了职业教育多元办学格局
  近年来,政府出台若干文件鼓励企业参与职业教育办学,调动企业参与举办职业教育的积极性,但对企业如何成为重要办学主体尚未进行详细规定与部署,重要办学主体地位的涵义是什么,企业参与职业教育的责权利如何界定,企业与职业院校办学的边界如何划分,企业重要办学主体地位如何实现等一系列问题尚未解决。新《职业教育法》明确了企业作为职业教育办学主体的法律地位,推动企业深度参与职业教育,细化了政府、社会、行业、企业、学校不同主体举办职业教育的法定职责,增强了职业教育发展的向心力、凝聚力。国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育,推进多元办学,支持社会力量广泛、平等参与职业教育,企业可以利用资本、技术、知识、设施、设备、场地和管理等要素,举办或者联合举办职业学校、职业培训机构。对深度参与产教融合、校企合作,在提升技术技能人才培养质量、促进就业中发挥重要主体作用的企业,按照规定给予奖励;对符合条件认定为产教融合型企业的,按照规定给予金融、财政、土地等支持,落实教育费附加、地方教育附加减免及其他税费优惠。此外,国务院建立职业教育工作协调机制,统筹协调全国职业教育工作。职业教育形成了政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与的多元办学与治理的局面。
  05明确了构建技能型社会的法律基础
  目前,我国人力资源市场高级技术技能人才的需求和供给呈倒挂的尴尬现象,高级技术技能人才需求与供给比为1.9:1,技术工程师、高级技师岗位需求与求职人数比为2.01:1和2.39:1,高级技术技能人才占技能人才总量的28%,高层次技术技能人才短缺已成为制约经济社会发展的主要瓶颈。高校扩招使得学历通货膨胀越来越明显,毕业生就业压力异常严峻;中国的人口出生率在逐年下降,而人口老龄化程度越来越高,劳动力平均年龄38.8岁,亟待通过职业教育和技能培训,将有限的劳动力资源转化为增值的人力资源。新《职业教育法》开宗明义明确了“建设教育强国、人力资源强国和技能型社会”“提高技术技能人才社会地位和待遇,弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚”。我国职业教育发展面临的环境已经发生了巨大改变,社会各界对职业教育的认识也发生了质的改变,职业教育对社会经济重要支撑作用的重要性已经得到共识。构建技能型社会达成了从重视学历向重视贡献、重视能力的社会共识,有利于提升学生、家长、社会对职业教育的认可度。
  06明确职业学校发展自主权
  长期以来自上而下的管理体制,形成了政府绝对权威与学校话语权式微的“强政府”与“弱学校”的治理模式,政府主导的行政化发展逻辑得以不断延续和强化。新《职业教育法》立足经济社会发展需要和技术技能人才成长规律,推动内生性深度改革发展和内涵提升,办出特色、办出水平,提高职业教育供给能力和质量。“专科层次高等职业学校设置可以实施本科层次的职业教育”“中等职业学校与高等职业学校教育的贯通招生和培养”“高等职业学校采取文化素质与职业技能相结合的考核方式招收学生”,国家逐步建立符合职业教育特点的考试招生制度,对“技能+理论”的职教高考制度进行顶层设计,将成为高等职业教育招生,尤其是职业本科学校招生的主渠道,形成职业教育“中-高-本一体化”培养模式。
  07明确职业学校学生享有平等机会的法律地位
  受教育按照分数高低筛选机制的影响,进入职业教育的学生都是在不同类型考试中,分数相对比较低的学生,职业教育被打上了“落榜生集中营”“二流甚至是不入流教育”的烙印,职业学校毕业生在就业、考公、考编中屡遭歧视。为确保职业学校学生享受平等机会的法律权利,新《职业教育法》明确“职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面与同层次普通学校学生享有平等机会”“高等职业学校和实施职业教育的普通高等学校应当在招生计划中确定相应比例或者采取单独考试办法,专门招收职业学校毕业生”“创造公平就业环境”“可以适当降低学历要求”,拓展了职业学校学生未来发展空间,让一技之长香起来。为进一步保护学生权益,明确了学生实习期间的权利,“按照规定享受休息休假、获得劳动安全卫生保护、参加相关保险、接受职业技能指导”“给予适当的劳动报酬”。
  此外,“高素质技术技能人才”“中国特色学徒制”“产教融合型企业”“学分银行”“鼓励有条件的职业教育机构赴境外办学”等职业教育实践发展中重大创新成果都一并写入新《职业教育法》,上升至法律层面,得以固化和进一步推广。
  
  行动与落实✦
  新《职业教育法》的发布以及系列政策红利不断聚集和释放,为职业教育改革发展注入了强劲动力,有利于依法保障职业学校财政投入,完善办学设施和条件,明确企业办学主体责任,健全现代职业教育体系,畅通职业教育与普通教育融通衔接机制,清除职业教育歧视性政策,推动职业教育高质量发展,有利于构建良性教育生态体系,有利于重塑职业教育的社会共识,有利于提升职业教育的社会认可度,扭转职业教育低人一等的刻板印象。一切结果都是行动的累积,法律的执行与落实至关重要。
  01认真深入学习新《职业教育法》
  我国职业教育从理论到实践都积累了丰富的经验,取得了巨大成绩,迫切需要通过法定程序转化为法律规范;在学习别国经验与本土化的碰撞与融合中,逐步形成了中国特色职业教育体系;提高职业教育质量,为不同禀赋的学生提供适合的教育,提供更多的受教育选择,从而缓解教育军备竞赛及社会焦虑情绪。
  政府、企业、行业、学校、社会应深入了解职业教育发展的历史与现实,深刻领悟职业教育的重要地位和对提高人民技术技能、促进人的全面发展、增强中华民族创新创造活力、实现中华民族伟大复兴的决定性意义,深刻领悟习近平总书记关于职业教育的重要论述转化为法律刚性约束和制度规范的内涵,深刻领悟法律修订对多样化人才培养、技术技能传承、促进就业创业的重要性,深刻领悟职业教育在全面建设社会主义现代化国家新征程中、在百年未有之大变局中的责任担当与历史使命。
  02推进职业本科教育扩容提质
  按照国家部署,将推动一批优质高水平高职院校举办职业本科教育,力争让更多职业学校毕业生接受高质量职业本科教育,力争到2025年,职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%。现有32所职业本科学校中仅有10所公办学校,无论从数量还是从质量都与社会发展迫切强劲需求之间存在非常大的差距。尤其是江苏省现有高等职业院校90所,职业本科学校仅有1所,与江苏建设高等教育强省的目标要求相比仍有差距,与江苏经济社会发展现状以及目标定位不相匹配,迫切需要在本科层次职业教育供给侧进一步提质培优、扩容增量。政府应坚持高起点、高标准、高门槛发展职业本科教育,应从最有基础、最有条件、最有实力、最有影响的中国特色高水平高职学校中开展试点,稳步发展职业本科教育。遴选建设高水平职业本科教育示范学校,推进职业本科教育高质量发展。
  03形成政府部门之间资源配置的帕累托最优
  整合政府资源,优化资源配置方式,打破条块分割的利益壁垒,横向上加强各职能部门之间的协调和统筹,形成职业教育发展的合力;纵向上明确中央政府和地方政府的政策边界,实施权力负面清单,权力重心下放,将更多职业教育发展的财权和事权下放至地方,落实地方政府管理权限和责任,因地制宜,使地方采取更切合实际、更具有针对性的举措,调动地方政府办学积极性,提升地方政府政策执行效能。中央通过法律法规和政策引导、总体规划、税收金融、财政转移支付等杠杆,加强对职业教育发展的统筹协调和分类指导,保障资源供给,优化职业教育发展环境;教育行政部门具体负责职业教育规划、监督与管理,发改委致力于教育职业产教融合发展,促进社会力量参与办学,统筹处理好教育行政部门和其他业务部门的关系,进行顶层综合全局设计,加强各职能部门综合性和系统性政策的研制,充分发挥国务院和各省级职业教育工作联席会议的作用,跨部门统筹协调,形成职业教育改革发展强劲合力。地方政府作为教育政策执行者,适时制定具有地方特色的职业教育发展政策和财政支持体系,统筹规划经费投入、资源配置、人才队伍建设,发挥好职业教育办学“规划者”与“服务者”的角色,优化职业教育发展的制度供给和政策体系。
  04努力打造多元共治治理体系
  职业教育发展面临着政府、行业企业、社会、家长等多个维度的利益诉求与政府集中管制、社会、市场主体参与不足的多重矛盾。政府职能转变、权力下放的前提是优化政府职责体系,合理分配各部门权力与责任,推进政府权力清单、责任清单和负面清单制度,通过提供财政支持、执行制度规范、实施监管、营造良好社会氛围,引导协调各主体参与职业院校办学,统筹各方利益和诉求,行业企业、社会组织作为治理的共治主体,发挥各自资源优势弥补政府治理的不足,建立职业教育发展利益相关者协同伙伴关系,在平等协商基础上展开合作,保障治理主体之间合作共治,建立科学的决策和评估机制,提高治理效率和效能。
  05完善财政投入保障机制
  财政投入与职业教育贡献的不匹配限制了职业教育内涵质量和供给效能提升。高等职业教育的招生数占到高等教育的55%以上,而高职所获得的财政直接投入只占整个高等教育的19.7%;中等职业教育在校生数占高中阶段教育的41.7%,财政经费投入占34%。新《职业教育法》明确,国家优化教育经费支出结构,使职业教育经费投入与职业教育发展需求相适应,鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金。职业教育发展已进入提质培优、高质量发展阶段,迫切需要中央政府加大职业教育经费投入,尤其是引导地方政府落实统筹职业教育发展的主体责任,推进职业教育教学质量提升和办学效益的提高。中央、省级及地方政府应完善经费长效稳定保障机制,加大财政支持力度,确保新增财政性教育经费投入向职业教育倾斜,探索建立“基本保障+发展专项+绩效奖励”的财政拨款制度。
  06健全法律执行配套体系
  加强职业教育事业发展的顶层设计,及时根据经济社会发展需要制订和修改相关配套法律法规,增强法律的权威性和强制性,发挥对职业教育发展的指导作用;鼓励地方政府制定实施规则,增强操作性和执行性;职业教育发展的利好政策或规定适时上升至法律层面,保障职业教育发展的规范化、法制化,提高法律法规的执行效能。职业教育集团化办学、混合所有制、产教融合项目、“1+X”证书制度等的有力推进,需要有系统制度体系作为支撑,需要国家资格框架、国家职业标准、专业教学标准、师资培养、产学合作的制度化建设等基本制度建设提供强有力的制度保障。

  “踏浪前行力正劲,不负韶华争朝夕”。法律赋权,为职业教育提质培优保驾护航;技术赋能,让每个人都有人生出彩的机会。在新修订的《职业教育法》和政策利好推动下,职业教育前途广阔、大有可为,未来可期、必将大有作为,绽放别样光芒,发挥不可替代作用。
  

  作者:薛茂云
  作者简介:江苏经贸职业技术学院校长、江苏省高等教育学会高职教育研究会理事长、江苏现代职业教育研究院院长
  
  
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